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财政革命后,英国比任何对手都打得起战争

T 大字体2017-08-12 11:10:23 冷热军情史

地理大发现时代后,欧洲经济中心逐渐由地中海向大西洋沿岸迁移,在此过程中,英国一直扮演挑战者的角色。葡萄牙和西班牙帝国相继衰落之后,海上新霸主荷兰成为英国挑战的对象。讽刺的是,西班牙称霸欧洲时,英国曾与荷兰并肩作战,联合抵御前者侵略。

三十年战争后,英荷贸易冲突升级,1651年英国议会颁布了蓄谋已久的《航海条例》。该法案旨在加强对英国贸易的保护,荷兰人中转贸易商的地位大受威胁。次年,第一次英荷战争爆发。

▍财政革命的先声

第一次英荷战争是英国走上世界霸权之路的起点。在这场战争中英国海军不仅战胜荷兰,迫使后者承认《航海条例》,更重要的是,为筹措军费采用的财政安排和融资手段是日后英国财政革命的先声。这场革命令英国的公共财政体系发生了脱胎换骨的变化,一套相对完善的财税、融资和债务制度建立起来,英国比欧洲任何国家都打得起高消耗的战争,日不落帝国的霸业有了坚实的财政基础和金融支撑。

海上争霸︱财政革命后,英国比任何对手都打得起战争1660年英国议会就《航海条例》在十三个殖民地实施的辩论

近代以来,随着技术更新和军队规模扩张,欧洲战争费用一路水涨船高。对于英国主要参与的海战,无论是舰船建造、设备采购维护、海军薪资、后勤保障都耗资甚巨,而且在长达数年的战争期间,这样的资金流不能中断。

在内战阶段,英国就设计应用了一套以财税收入为担保的军费募集体系,支撑海军的税种主要包括消费税、关税和财产税。税收的批准和征收会有延迟,为避免现金缺乏,海军支出中采用了占比不到10%的短期债券(实际上是基于应付账款的债券)。这个短期债券是以英国政府未来税收收入做保证的,采购商按需向海军提供产品和服务,他们相信英国政府支持的海军财务部门未来会按约付款。

1648-1660年,每当英国政府能向海军提供足够军费时,也就是这个军费筹集制度能有效运作时,海军就能打胜仗,而一但军费短缺,海军必定出问题。1648年各地保皇党发动叛乱之际,海军九艘战舰也随之哗变 ,部分原因就是军费不足。

第一次英荷战争中的1652年,荷兰在邓杰内斯海战中大胜英国。是役大部分英国战舰没有出征,故而英国舰队寡不敌众,而战舰不参加战斗的原因正是军费不足导致海军供货商拒绝提供补给品。好在第一次英荷海战的大部分时间,英国海军军费支付及时充足。由于克伦威尔政府削减了财产税,1657年之后,英国政府无法偿付越来越庞大的短期债券,结果是海军失去食品补给,水手拒绝出海,与西班牙交战的英国最后只能停战。

英国军费筹集体制的最大问题,在于政府税收收入减少会难以偿还短期借款,从而破坏政府信用,引发供应商拒绝供货、甚至战役失败的连锁反应,这也只有通过日后财政革命时期的长期债券来解决。

▍荷兰对英国财政革命的影响

1660年斯图亚特王朝复辟后,英国与荷兰又打了两场海上战争,都是后者在整体上取胜。最后一次英荷战争是法国与荷兰战争的一部分,荷兰在陆地与海洋上都击败了强大的对手,但战争之后却逐渐失去了海上霸主地位。为什么?

最重要的一个原因是荷兰的地理位置。与英国隔海相望的荷兰面临前者在海上强力挑战,陆上又随时可能遭到法国入侵,后者的威胁显然更致命。从1671年开始,荷兰与法国进行了数十年旷日持久的地面战争,荷兰全力发展陆军,巨资投入边境堡垒建设,海军由于资金不足日益衰败。光荣革命后荷兰执政威廉三世入主英国,荷兰海军成为英国海军的从属也是前者不受重视进而衰落的一个原因。

英国是荷兰海军衰落的最大直接受益者,而且英国在税种拓展、财政机构管理也从作为欧洲榜样的荷兰政府哪里获益颇多。

支持海军军费的消费税是英国学习荷兰并于1643年(内战时期)开始全面征收的,荷兰政府融资的主要税收保证就是消费税。英国最早开始征收消费税的商品包括烟草、酒类以及丝绸和皮毛等进口奢侈品,其后扩展至肥皂、淀粉、纸张、盐、肉以及纺织品等普通生活用品。饱受批评的壁炉税和人头税也是英国人向荷兰学来的。消费税的好处是种类广泛、比较稳定刚性,不像关税那样受战争影响而波动。

吊诡的是,查理一世和议会开战一个重要原因就是税收问题(船税的扩大和常态化),当反抗国王任意征税的议会掌权之后,为应对内战,却大大加重了英国人的税负,结果抗税斗争此起彼伏。斯图亚特王朝复辟后,为缓解矛盾,废除了大部分消费税,不过1683年后又恢复征收,以后扩展到几乎所有消费品。到了汉诺威王朝,消费税、也是从荷兰学来的印花税和关税等间接税已经占到英国政府税收收入的75%。间接税收入是英国偿还长期债务利息的税收保障。

曾为驻荷兰大使的乔治.唐宁对荷兰财政模式颇为了解。1660年代唐宁担任查理二世的财政大臣后,在荷兰人的启发下重组了英国财政部。财政部在唐宁管理之下像商业机构一样高效,处理税收能力日益增强,财政部在英国的权力地位也随之提高。从1668年开始,英国政府所有支出必须得到财政部的核准。

有历史学家认为,威廉三世成为英国国王后,带来的荷兰人才和金融知识对英国财政革命影响巨大,但根据最新的研究,其实非常有限。威廉三世最大的贡献仅仅是他没有阻碍英国财政金融体系的发展。威廉三世时期,英格兰银行的成立确实是受到荷兰阿姆斯特丹银行的启发,但后者只是一家地方城市银行,而前者是国家中央银行,在保障英国国债体系平稳运行,危机时拯救政府信用,维持公众信心方面起到无与伦比的作用。

▍财政体系脱胎换骨,英国比任何对手都打得起战争

财政革命带来的更多变化发生在1690年代之后,比如中央银行的创立、长期国债的出现、预算制度的完善等,但是如前所述,有关财政制度上的尝试在英国内战时期就已经展开。共和国、护国公政府以及斯图亚特王朝复辟时,财税拓展、部门重组、债务融资模式探索等工作也没有中断,正是这些改革和尝试为财政革命奠定了基础。

财政革命对英国战争和称霸影响最大的制度因素是长期国债,长期国债利率低,偿付时间长,大大降低了过度依赖高息短期贷款的风险。以长债代替短债的做法,早在一百多年前,尼德兰政府以及西班牙王室都采用过,并不是英国人的发明。但英国政府支出得到议会有力的监控,财务透明可靠,故而政府在金融市场的信誉高,因此这个债务制度能在英国落地生根,越来越强健和完善。而西班牙王室开支很少受到有力的约束、信用较差,多次违约,债权人损失惨重。英国政府是代议制政府,债权人可以在其中影响政府决策,这从根本上保障了债权人的利益。

十八世纪后,战争债务日趋庞大,英国政府是否会提高税收,以偿还累积越来越多的利息呢?实际上并没有,“税收占社会总产出的比率,直至十八世纪末以前,从没有在战争期间经历过实质性的上涨”。反倒是战争带来的好处,贸易垄断、殖民地扩张乃至军事技术革新,在相当程度上促进了英国国内经济的繁荣,从而提高了可纳税总额。

1696-1790年的英国政府支出。英国的债务支出总额增长了四倍,其在政府总支出的比例达到了近60%,也就是说英国政府的开销主要是支付利息(偿还债务)。

十八世纪之初,英国的公共财政和融资体系已经成为欧洲最佳,而那个世纪的多数战争中,为战事延长而追加的军费有四分之三来自贷款。英国健全高效的债务融资制度是英国屡屡战胜法国及其欧洲盟友的关键原因。英国的对手在战后往往财政破产,甚或引发国内政治危机。

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